Авторы: Бахыт Тукулов, Равиль Кассильгов

Юридическая фирма «Tukulov & Kassilgov Litigation»

Приблизительно год назад мы опубликовали обзорную статью о возможных практических вопросах применения Административного процедурно-процессуального кодекса РК («АППК»).[1] При написании прошлогодней статьи мы могли только гадать о том, как те или иные положения АППК будут применяться в практике.

Прошел уже год и имеется некоторая судебная практика, которая позволяет сделать выводы о том, как применяются те или иные положения АППК и какие проблемы возникают в практике. В настоящей статье мы решили описать наши наблюдения в отношении некоторых проблемных моментов АППК. Статья не претендует на обширный анализ судебной практики АППК.

1. Суды придерживаются излишне консервативного подхода при толковании понятия «обременяющий административный акт»

1.1. Ст. 132 АППК содержит широкое определение «обременяющего акта», но в практике суды придерживаются старого подхода

В соответствии с пп. 3 ч. 1 ст. 4 АППК, под обременяющим административным актом понимается: «акт, отказывающий в реализации, ограничивающий, прекращающий право . . . или возлагающий . . . обязанность, а также иным образом ухудшающий . . . положение [заявителя]». В соответствии со ст. 132 АППК, заявитель может оспаривать «обременяющий административный акт».

Иными словами, если административный акт отказывает в реализации права, ограничивает/прекращает такое право или возлагает на заявителя обязанность – такой акт является обременяющим и его можно оспорить.

Концептуальное отличие пп. 3 ч. 1 ст. 4 АППК от упраздненной ч. 1 ст. 293 Гражданского процессуального кодекса РК («ГПК») заключалось в следующем: понятие «обременяющий административный акт» в ст. 132 АППК включает «акты, иным образом, ухудшающие положение». То есть, определение обременяющего административного акта не является исчерпывающим.

К обременяющим административным актам можно относить акты, которые не обязательно непосредственно затрагивают права заявителя (к примеру, если трудно показать суду такое нарушение прав), но ухудшают его положение иным образом. Тем не менее, из анализа судебной практики следует, что позиция судов по такой категории административных актов необоснованно консервативна.

1.2. Суды узко толкуют понятие «обременяющий административный акт»

К примеру, комиссия уполномоченного государственного органа по расследованию крушений и аварий провела расследование по результатам крушения железнодорожных вагонов и установила нарушения. Сам по себе акт расследования права заявителя непосредственно не нарушает, каких-либо обязательств на него не возлагает.

Между тем, подобная оценка комиссии будет иметь решающее значение при определении виновной стороны при возмещении ущерба, поскольку комиссия обладает фактически исключительной функцией и компетенцией по определению причин аварии.

Не соглашаясь с выводами комиссии о допущенных нарушениях, заявитель обратился с иском с требованием исключить из акта расследования формулировки о неправильном формировании состава поезда, превышении весовой нормы, невыполнении определенных требований. Суд посчитал, что такой акт не оспаривается в административном порядке.[2]

В другом деле Департамент юстиции вынес представление в адрес территориальной нотариальной палаты о возбуждении дисциплинарного производства. Суд занял позицию, что: «представление . . . не влечет для истца какие-либо правовые последствия, и не возлагает на него какие-либо обязанности». В связи с чем, требование об оспаривании такого акта не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства.[3]

Возможно, судам следует разъяснить, что пп. 3 ч. 1 ст. 4 АППК не содержит исчерпывающий перечень обременяющих административных актов, и критерий «нарушается право/возлагается обязанность» не является единственным при определении круга обременяющих административных актов.

2. Отсутствует ясность по некоторым вопросам расчета сроков для обращения в суд

Из анализа изученной нами судебной практики достаточно четко следует, что суды строго следят за пропуском сроков на подачу иска. При попуске срока суды достаточно часто возвращают иски. В связи с чем, в практике возникают споры в отношении того, как такие сроки применять.

2.1. С какого момента начинает течь срок: с момента вручения акта или когда о нем стало известно?

В соответствии с ч. 1 ст. 136 АППК, иски об оспаривании, о принуждении подаются течение месяца «со дня вручения решения органа, рассматривающего жалобу по результатам рассмотрения жалобы». Из буквального смысла данной нормы следует, что срок на подачу иска должен начать течь с момента «вручения решения».

Между тем, встречается практика, когда суд считает срок не с момента вручения, а с момента, когда стороне стало известно о таком решении (видимо, суды путают со сроками подачи жалобы в вышестоящий орган в соответствии с ч. 1 ст. 92 АППК).

Например: «доводы представителя истца о том, что месячный срок на подачу иска исчисляется со дня вручения решения органа, рассматривающего жалобу, не свидетельствуют о соблюдении сроков обращения в суд. Так, истцом оспариваются приказы от 20 декабря 2019 года, о которых было известно в 2020 году. Суд считает установленные сроки обращения в суд пропущенными».[4]

Имеются и совершенно противоположные примеры, когда суд признает, что иск подан с пропуском срока (если считать с момента, когда сторона узнала о нарушении), но восстанавливает срок, утверждая, что «документов, подтверждающих вручение должнику обжалуемого постановления, суду не представлено».[5] В связи с чем, для большей предсказуемости, наверное, следует принять единый подход к отчету срока для подачи иска.

2.2. Нестыковки между АППК и ГПК в вопросах восстановления пропущенного срока

Ч. 7 ст. 136 АППК отсылает к нормам ГПК по вопросам восстановления пропущенных сроков. Но если строго следовать ГПК, возникают нюансы.

Например, в силу ч. 4 ст. 126 ГПК, пропущенный срок восстанавливается на основании заявления стороны о восстановлении срока. Заявление о восстановлении срока подается в месячный срок с момента, «когда заявителю стало известно о нарушении его прав или законных интересов». Но данный срок совпадает со сроками подачи исков об оспаривании/принуждении т.к. оба эти срока начинаются фактически в одно и то же время.

Иными словами, при пропуске месячного срока на подачу административного иска, автоматически истекает срок на подачу заявления о восстановлении пропущенного срока. Таким образом, если какой-либо судья будет буквально применять ГПК, он практически всегда сможет отказывать в удовлетворении заявления о восстановлении пропущенного срока со ссылкой на пропуск срока.

2.3. Основания для восстановления сроков: насколько широко понятие уважительности?

Ч. 3 ст. 126 ГПК перечисляет случаи, когда суд обязан восстановить пропущенный срок. При этом из комментария к ст. 126 ГПК под редакцией Верховного Суда РК следует, что: «причины пропуска процессуального срока не являются исчерпывающими, поэтому суды вправе восстановить пропущенный срок, исходя из оценки действий заявителя, признавая или не признавая причины пропуска уважительными».

(А) Незначительность пропуска

Из анализа судебной практики можно предположить, что суды восстанавливают сроки при незначительном пропуске срока:

Например: «оспариваемое решение налогового органа ограничивает возможность участника процесса на защиту своих прав и законных интересов» [6] - при пропуске срока на два дня.

«Суд считает, что истцом незначительно пропущен срок обжалования, принимались меры по защите права путем обращения в правоохранительные органы».[7]

Или другой пример: «учитывая . . . что истцом срок обращения в суд пропущен незначительно, суд считает справедливым восстановить истцу срок на подачу иска в целях обеспечения и реализации прав участника административного производства» (при пропуске на три дня).[8]

« . . . принимая во внимание то обстоятельство, что срок для обжалования был пропущен всего на 1 день, и в целях обеспечения истцу равного доступа перед законом и судом, суд считает правильным удовлетворить заявление и восстановить истцу срок на подачу административного иска».[9]

(В) Варианты уважительности

В одном деле суд указал, что «под уважительными причинами следует понимать причины, которые повлекли пропуск срока не по вине заявителя».[10]

В другом деле суд занял позицию «об отсутствии оснований для восстановления срока, поскольку командировка, нахождение заграницей и даже лечение директора ТОО не являются свидетельством уважительности пропуска срока для обращения с подобным иском».[11]

В третьем деле суд посчитал уважительной причиной болезнь, пребывание законного представителя истца в длительной служебной командировке и иные причины, которые повлекли пропуск срока не по их вине.[12]

Между тем, встречаются и необычные уважительные причины для восстановления сроков, например, «юридическая неграмотность истца» (хотя в силу пп. 2 ч. 7 ст. 76 ГПК знание закона предполагается и не требует доказывания).[13]

(С) Орган, рассматривающий жалобу, не предоставил ответ в установленный срок

Как известно, АППК предусматривает обязательный досудебный порядок, если у органа, акт или действия которого обжалуются, имеется вышестоящий орган. Бывают случаи, когда вышестоящий орган не отвечает на жалобу в установленный срок.

Для такого случая в ч. 5 ст. 100 АППК указано, что: « . . . если орган, рассматривающий жалобу, в сроки, установленные настоящим Кодексом, не принял решение по результатам рассмотрения жалобы, то с даты истечения сроков считается, что орган, рассматривающий жалобу, отказал в удовлетворении жалобы».

Возникает вопрос, следует ли отчитывать срок на подачу иска с момента истечения такого срока либо отсутствие ответа вышестоящего органа может послужить уважительной причиной? Нам не удалось найти судебные акты о том, что суды отчитывают срок на подачу иска с даты истечения срока рассмотрения жалобы.

3. Суды занимают противоречивую позицию по вопросу о действии административного акта при его обжаловании

3.1. Действие административного акта после подачи иска

В соответствии со ст. 96 АППК, подача жалобы в вышестоящий орган (в досудебном порядке) приостанавливает исполнение административного акта, административного действия. Из ст. 140 АППК только косвенно следует, что подача иска в суд приостанавливает действие административного акта. В связи с чем, в практике возникает вопрос, влечет ли подача иска приостановление действия административного акта

Подобные примеры узкого толкования судами норм АППК встречаются в практике. К примеру, суд утверждает: «истец ссылается на статью 96 АППК, согласно которой подача жалобы приостанавливает исполнение административного акта, административного действия. Однако, данная норма относится к стадии административных процедур–обжалование административного акта (действия) в вышестоящий административный орган, и не может быть применена к рассматриваемому спору».[14]

Тем не менее, основная позиция судов достаточно предсказуема – подача иска в суд влечет приостановление действия административного акта: « . . . с момента подачи жалобы истцом на определенные исполнительные действия [частного судебного исполнителя], эти действия автоматически считаются приостановленными и будут действовать до вступления судебного акта в законную силу либо до тех пор, пока суд по мотивированному ходатайству не отменит приостановление исполнения . . . »[15]

3.2. Соотношение приостановления административного акта и обеспечительных мер

Достаточно противоречивой нам показалась практика судов по применению обеспечительных мер. Как известно, в соответствии с ч. 1 ст. 139 АППК вопросы принятия обеспечительных мер регулируются ГПК. При этом, подача жалобы/иска влечет приостановление административного акта.

Между тем, мы обнаружили практику, когда, к примеру, стороны, оспаривая действия судебного исполнителя (что должно повлечь приостановление его действий), просили суд принять обеспечительные меры о приостановлении исполнительного производства.

Некоторые суды отказывали, на наш взгляд правомерно, в принятии таких обеспечительных мер, указывая, что: «оснований для принятия заявленных мер обеспечения иска не имеется, так как самим законом определено о приостановлении оспариваемых действий ЧСИ».[16]

Либо, что: «в силу закона обжалование действий частного судебного исполнителя влечет за собой приостановление совершения исполнительских действий»,[17] «сам факт обращения истца с жалобой в вышестоящий орган, а также в суд с настоящим иском является достаточным основанием для приостановления оспариваемого административного акта, связи с чем, суд признает ходатайство о принятии обеспечительных мер излишне заявленным».[18]

Между тем, встречаются случаи, когда суды принимали обеспечительные меры в виде приостановления торгов, передачи имущества, либо приостановления действия постановления, ссылаясь на ст. ст. 155, 156 ГПК, несмотря на то, что те же самые действия обжаловались в порядке АППК.[19]

Встречаются случаи, когда суды отказывали в принятии обеспечительных мер (в виде приостановления действия административного акта) в силу отсутствия доказательств. То есть, суд мог принять обеспечительную меру, если бы были соответствующие доказательства.[20]

В связи с такими противоречивыми подходами судов, возможно, Верховному Суду РК следует разъяснить единый подход по этому вопросу.

4. Вместо заключения

Мы надеемся, что наши наблюдения, приведенные выше, будут полезны для практикующих юристов. Мы призываем юридическое сообщество поделиться своим опытом и наблюдениями по практике применения АППК.